法院院长如何产生(中院)

长沙市中院院长罗衡宁

　　湖南临武县瓜农邓正加死亡事件发生后，临武县城管局党组副书记邹红卫被免职，继而被媒体曝光，邹红卫还有一重身份是临武县法院副院长。

　　●部分卷入热点事件的地方法院院长、副院长被质疑不符合《法官法》规定    

　　●最高法提出“正规化、专业化、职业化”方向，或将抬高副院长任职门槛

　　过去的半个多月，新闻主角之一是法官，特别是居领导位的法院院长、副院长。这个备受尊敬的职业，似乎遇到了一些问题，从县城临武到省城长沙再到大上海，“法院院长”频遭质疑，有点受伤。

　　8月1日，微博曝光了所谓“上海高院副院长等5人集体嫖娼”的事件，并配以视频证据。虽然后来官方调查证实其中并没有副院长，陈雪明只是曾任浦东法院副院长，而事发时的身份是上海高院审委会委员、民一庭庭长，但高院副院长这个身份已经广为流传。

　　此前的7月12日，长沙市中级人民法院执行曾成杰死刑，外界强烈质疑其没有通知家属。而其间长沙中院官方微博的回应更是引发其“不懂法”的质疑，谢佑平等法律学者、李金星等律师、甚至包括郑州市公安局的一名支队政委，都在网上公开质疑长沙中院院长罗衡宁，众多批评认为其没有学过法律，也没有法律工作经历，从其公开简历来看并不符合《法官法》对法院院长的任职资格规定。

　　7月17日，湖南临武县瓜农与城管发生冲突，瓜农邓正加死亡，日前尸检报告显示“邓正加系外力作用诱发脑部畸形血管破裂出血死亡”。事件发生后，临武县城管局党组副书记邹红卫被免职，继而被媒体曝光，邹红卫还有一重身份是临武县法院副院长。而这种兼职是直接违反《法官法》的。

　　接连发生的几起事件都引起了社会的广泛关注，也引发了各界对法官、特别是法院领导素质的讨论。临武事件后，南都记者采访最高人民法院，对方婉拒采访，但表示问题将会在随后举行的全国法院队伍建设工作会议上有个答案。7月25日，最高法院长周强在这次会议上提出将“全面推进正规化、专业化、职业化建设”。国家法官学院一位副教授告诉南都记者，会议的召开和最近的事件之间只是巧合，不过相信“正规化、专业化、职业化”将能够解决法院领导班子的问题，“今后外行领导内行的情况将越来越少。”该副教授说。

　　院长“不懂法”？长沙中院院长任职资格遭质疑

　　“没有学过法律没有法理概念的人担任法院院长，其荒谬性，就如同一个没有学过医学没有临床经验的人动刀给病人手术。其后果，都可能是致命的。”7月14日，复旦大学司法与诉讼制度研究中心主任谢佑平发了这样一条微博，配图是长沙市中院院长罗衡宁的简历。

　　从罗衡宁的官方简历来看，他历任中南工业大学宣传部部长、长沙市外宣办副主任、岳麓区委副书记、望城县委书记等职，从其官方简历来看，在2008年被第一次选举任命为法院院长前，没有法律工作经历。罗衡宁有法学硕士学位，但其专业为马克思理论教育，与法律无关。

　　多位律师、法律学者都公开质疑罗衡宁“不懂法”，不具备《法官法》规定的任职资格。

　　2001年修改的《法官法》规定，法院院长、副院长“应当从法官或者其他具备法官条件的人员中择优提出人选。”而《法官法》规定的担任法官必须具备的条件中，有一项是：高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法律工作满两年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满三年。

　　对照罗衡宁的简历，确实没有证据证明他具备上述条件。郑州市公安局便衣支队政委@民警吕宏伟建议其引咎辞职的一条微博，被转发了3万多次。

　　7月18日，南都记者给湖南省高院、长沙市中院、长沙市人大常委会都发去了采访申请，截至发稿时只有湖南高院做出了回复，该院工作人员表示，收到采访申请后十分重视，但长沙中院院长从干部管理来看是省管干部，由省里负责；从法律程序来看，法院院长是由同级人大选举产生。高院与中院是业务指导关系，而不是领导关系，只是协管，不便对此发表意见。

　　“以你发给我的信息来看，如果其工作经历没有更多内容，那我个人倾向认为长沙中院院长确实不符合《法官法》第九条，但这是一个历史问题，在部分地区确实还存在，不是法院系统一家能改变的。”江苏某市法院一位不愿透露姓名的副院长说。

　　广西防城港市检察院副检察长何文凯公开表示：“检察院检察长、法院院长，一定要根据《检察官法》、《法官法》的规定选任符合条件的人担任，不能任由外行领导内行的势头蔓延了，中国的司法真的已经伤不起了！”

　　“两长”低门槛对“兵”要求高，对“官”要求低？

　　在过去的很长一段时间里，法院院长、检察院检察长(以下简称“两长”)都被视为一个高配半格的领导岗位，多有从来没干过法律工作的党政干部成为法院、检察院的领导。1995年颁布《法官法》、《检察官法》，对法官任职资格做出了初步限定，对学历和法律工作经历并没有刚性规定，但2001年两法修改后，法律专业知识和法律工作经历成了一道门槛，虽然是一道不高的门槛。

　　曾参与《法官法》起草和修改的法学家周道鸾说，2001年的修改将审委会委员、庭长、副庭长都列入了需要通过国家司法考试的范畴，只给院长和副院长留下了口子，而这个口子又限定为需要具备法官条件。

　　之所以外界普遍认为两长任职的门槛不高，是因为两法规定初任法官、检察官需要通过国家司法考试，而两长却只需要几年的法律工作经历和具备法律专业知识。

　　“这是《检察兵法》，而不是《检察官法》”，法律学者杨涛9年前就曾撰文批评《检察官法》对“兵”要求高、对“官”要求低，在8月5日接受南都记者采访时他的观点依然如此，他认为现行的两法规避了法院、检察院领导的国家司法考试门槛，这导致他们和其他行政官员的没有本质区别，“上次修改过去12年了，检察长、法院院长的门槛依然没有提高，这与我们现在正规化、职业化、专业化的司法改革方向不合拍。”杨涛说。

　　系统内交流外行指挥内行情况有改善

　　虽然门槛不高，但修改后的《法官法》、《检察官法》还是给法院院长、副院长，检察长、副检察长的素质提高提供了保障和依据，法院院长不懂法的情况明显改善，越来越多的法院、检察院领导出自系统内部或政法机关间的交流任职。

　　2004年的一组数据显示，山东各级法院共选任院长、副院长412人，其中从法院系统提拔的286人，占到了总数的69.4%，从其他部门调入的126人，也全部符合《法官法》规定的任职条件。

　　湖北某中院一位法官向南都记者介绍了目前当地两级法院的情况，中院现有院长原为省高院庭长，副院长4人全部来自基层法院院长，其中3人此前为中院庭长，1人为从公安局提拔交流到另一县当院长。

　　8个基层法院院长中，前中院庭长5人，基层法院副院长提拔交流任职3人。基层法院副院长是县管干部，近些年来绝大多数都是从法院中层干部中提拔产生，少量从政法委、检察院和公安局横向交流产生，有个别是从乡镇党委书记岗位和人大法工委岗位产生。“从乡镇党委书记岗位产生的原因是他曾任基层法庭庭长后转行到党政部门。”

　　而湖北检察系统更是强势，2003年湖北市县两级检察长换届中，新任检察长从检察机关内部产生的占80%。到了2011年湖北市县两级检察院换届，在61个新任的检察长中，检察院系统内交流任职24人，检察系统内提拔任职32人，而从检察系统以外调入的仅5人，也就是说检察系统内部产生达到92%。

　　而这很大程度上就要感谢《检察官法》和相关的干部管理规定，湖北省检对成功经验的总结就是“加大协管工作力度，严把任职条件和资格关”。

　　并非孤例不符合任职资格的法院院长“不罕见”

　　但是，虽然法官素质、法院领导班子素质整体提高，但从全国来看，依然存在不符合条件的情况，类似长沙中院院长的任职资格疑问并非孤例。

　　最高人民法院一位法官对南都记者表示，据他了解从全国来看，违反《法官法》第九条的法院院长、副院长并不罕见。

　　湖北省检也认为，地方在配备检察院领导班子成员上存在着“照顾安置”。

　　前述最高法法官认为，其中的主要问题就在于如何理解和认定“从事法律工作”。全国人大法工委的解释是：主要包括从事国家和地方的立法工作；审判、检察工作；公安、国家安全、监狱管理、劳动教养管理工作；法律教学和研究工作；党委政法委员会以及政府部门中的法制工作等。而立法工作又被具体解释为“在有立法权的部门中从事法律工作”。《检察日报》曾报道，在安徽只有省人大常委会和内务司法委员会以及有立法权的合肥市、淮南市人大常委会和内务司法委员会，而其他各市的人大及其常委会因为没有立法权，所以在这些部门工作原则上不认为是“从事法律工作”。

　　在中级人民法院中，问题主要集中在西部不发达地区。就是长沙这样的省会或副省级城市，也有个别类似问题存在。

　　抬高门槛？相关修法建议纳入立法规划

　　南都记者在全国人大内务司法委员会的一份议案审议结果的报告中看到，内司委“建议将修改《法官法》、《检察官法》列入十二届全国人大常委会立法规划，建议有关部门抓紧研究起草工作，适时提请全国人大常委会审议。”

　　内司委报告中引用了最高法、最高检对代表议案的办理回复。其中最高人民法院提出关于院长、副院长的选任问题，应按照《法官法》、《公务员法》和党政领导干部选拔任用工作条例的规定，“人民法院副院长应从法官或通过国家统一司法考试取得资格且具备法官条件的人员中择优提出人选。”———这意味着副院长的门槛大大提高，如果要被任命为副院长，需要本身就是法官或者通过司法考试，而不能凭借其他法律工作经历作为任职资格。但这一回复还没有变为《法官法》的修改案。

　　国家法官学院副院长陈海光曾表示，法院院长、副院长应是法官中之优秀者，应当比一般法官具有更高的法学理论水平，因此，这种不需要通过国家司法考试的例外做法不符合审判工作规律和公平原则，为一些地方照顾性安置人员留下了缺口，很为法学界所诟病。他的建议就是抬高副院长的门槛，因为院长是选举制，副院长和其他法官是任命制，“院长还肩负着管理职责，是受民意委托，对权力机关负责，兼有政务官的职能，而副院长的职责则更多是审判。”陈海光建议：副院长应当通过司法考试；院长则可以由选举产生。

　　对此，曾提出修改《法官法》议案的一位十一届全国人大代表认为，目前法院院长确实很大程度上是一个领导、管理岗位，从这个意义上来说，当过市长的甚至远比当过法学院院长的要更加胜任。但这位从业多年的律师不赞同将副院长单独拿出来抬高门槛，而建议强化法院党组，将党组书记与法院院长分设，由党组书记负责政治领导、人事、行政等事务，而法院院长则回归法律职业化、专业化，党组书记无权干预审判事务，不入审委会。

　　如果说这样步子迈得太大，她就建议可以将“从事法律工作”收窄为“从事司法工作”，也就是法院、检察院的工作，这样就把属于立法的人大常委会主任、属于执法的行政执法官员排除在外，变动不大，具有可操作性。

　　改革方向最高法：正规化、专业化、职业化

　　“省委满意，市委放心，高院赞成，市人大支持，中院群众拥护”———同济大学法学院副教授刘忠在《条条与块块关系下的法院院长产生》一文中这么总结中院院长的产生条件。刘忠介绍说，地方党委主管、高级人民法院协管中院院长的人选，地方党委与省高院一起酝酿或分别推荐、建议，由省委决定，征求政府、人大、政协、民主党派等各方意见，交地方人大选举产生。在他看来，近年来“上级法院对于下级法院院长的任命，较此前，分量逐渐趋强”。

　　“以前是地方党委说了算，现在上级法院主导。”前述湖北法院法官表示，在法院院长人选问题上，过去这些年法院的话语权不断加大，虽然上级法院是协管，“法院院长级别在地方相当于党政副职，本级党委话语权有限，上级党委又不熟悉法院干部情况，自然以上级法院推荐为主。”

　　2008年，当时的最高人民法院院长肖扬在工作报告中提出，各级法院在各级党委领导下，与各级人大密切配合，“不断加大对下级法院领导班子的协管力度。”事实也确实如此，近年来，法院和检察院系统不断强调变被动协管为主动协管，积极推荐下级法院、检察院领导人选，并以《法官法》、《检察官法》为依据，尽可能将没有法律工作经历的人选摒弃。

　　在湖北，省检察院不但在换届期间主动商请地方党委调整不符合检察长任职条件的检察长人选，还在非换届期间通过监督或提请省人大监督，撤销地方人大常委会决定的代理检察长人选。湖北省检甚至曾下发文件明确规定调入检察系统的人员如果未经省检审核同意，省检将不发工作证，不发检察制服，不评定检察官等级。“几年来，我们依法把关，全省市县检察院中30多名不符合检察官条件的党组成员没有被评定检察官等级。”湖北省检2006年在《检察队伍建设》中总结说。

　　2007年1月，湖南郴州市选举许庆生为郴州市检察院检察长，当年10月，湖南省人大常委会听取和审议了湖南省检检察长何素斌“关于提请不批准任命许庆生同志职务的议案”，决定不批准任命许庆生的郴州市人民检察院检察长职务，一时引发轰动。去年年底这一案例还被中国人民大学宪政与行政法治研究中心选入“现行宪法施行三十周年三十大宪法事例”。当时已经是郴州市委委员的许庆生又被免职，调入湖南省检察院工作，知情人士称，他现在担任湖南省检察委员会委员。

　　现状到底怎样，未来又如何改革？7月18日，南都记者向全国人大法工委、最高法、最高检等都发去了采访申请，最后只收到最高法的回复。最高法相关工作人员7月22日对南都记者表示，对采访申请后履行了正常的报批程序，法院院长任职资格、《法官法》履行情况等是好问题，但目前没有获得授权做出回复。

　　该工作人员建议记者关注几天后就要召开的全国法院队伍建设工作会议，“你的问题或许能在会议上看到答案。”

　　7月25日，全国法院队伍建设工作会议在北京举行，最高法院长周强高调提出“全面推进法院队伍正规化、专业化、职业化建设”，“要严格法官准入条件，建立科学的法官遴选机制，形成法院人才队伍的合理布局。”

　　南都记者 王星 实习生 黄永捷